ADMINISTRATIVO GENERAL-Reforma por la Ley 9/2025 del régimen de actividad de las Administraciones catalanas

En el contexto de la estrategia autonómica de transformación y mejora de los servicios públicos de las Administraciones catalanas, el Parlamento de Cataluña ha aprobado la Ley 9/2025, que modifica la Ley 26/2010, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña.

La reforma incide en numerosos aspectos del título II de la Ley 26/2010, así: ampliación del contenido del derecho a una atención adecuada con la inclusión del derecho a un trato correcto, respetuoso, accesible, adaptado y que cuente con el apoyo a la toma de decisiones; garantía de la atención presencial mediante la limitación de la cita previa; ampliación del contenido del derecho a una buena administración, incluyendo, entre otros, el derecho a la claridad y comprensibilidad del lenguaje administrativo; reconocimiento del principio de confianza y el derecho de las personas a rectificar los errores frente a la administración; reconocimiento del derecho de las personas a no ser perjudicadas por un error administrativo en las prestaciones destinadas a garantizar las necesidades esenciales de subsistencia; adición de dos nuevos principios generales, a saber, el de proactividad y el de buena administración, fundado en el principio de confianza recíproca; introducción de una nueva regulación sobre los servicios proactivos y personalizados; y el establecimiento de un informe anual sobre el estado de la atención ciudadana.

I. REFORMA DE LA LEY 26/2010 POR LA LEY 9/2025: DERECHOS DE LOS CIUDADANOS, PRINCIPIOS DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Y MEDIDAS DE SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA

El Parlamento de Cataluña, mediante la Ley 9/2025, de 13 de noviembre, ha modificado la Ley 26/2010, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña. Esta modificación ha entrado en vigor el 15 de noviembre de 2025 (disposición final segunda).

El objeto de la reforma se centra en el título II de la Ley 26/2010, relativo a la “actuación administrativa”. En concreto, resultan afectados sus capítulos I (“derechos y deberes de los ciudadanos”), II (“principios de la actuación administrativa”) y III (“medidas de simplificación administrativa”). Finalmente, se incluye una disposición adicional primera sobre “indicadores y rendición de cuentas”.

La finalidad perseguida con esta modificación legislativa, según se reconoce en el preámbulo de la Ley 9/2025, es “garantizar una atención más adecuada a la ciudadanía, reforzar el derecho a una buena administración y adaptar la actuación administrativa a los nuevos modelos de prestación de servicios públicos”. Y ello por la razón de que “la experiencia en la aplicación de esta norma [Ley 26/2010] y la evolución de las necesidades sociales e institucionales han puesto de manifiesto la necesidad de revisar determinados preceptos”.

La nueva regulación está inspirada, en gran medida, en los trabajos realizados por la Comisión de Expertos para la Definición de la Estrategia de Transformación de la Administración de la Generalitat de Cataluña y la Mejora de los Servicios Públicos (CETRA). El año pasado, la Generalitat comenzó un nuevo proceso de reforma que se inició formalmente con el Acuerdo de Gobierno de 8 de octubre de 2024, mediante el cual se impulsó la elaboración de una estrategia de transformación y mejora de los servicios públicos en el ámbito de la Administración de la Generalitat y se aprobó, de entrada, un plan de choque con diecisiete medidas de aplicación urgente. En ese mismo Acuerdo también se anunció la creación de la mencionada Comisión de Expertos, como órgano de estudio y asesoramiento en el impulso de este proceso de reforma. La Comisión culminó su trabajo con la aprobación de un informe final que recoge “50 propuestas para la Reforma de la Administración”.

Debe advertirse, sin embargo, que las novedades introducidas por la reforma son de aplicación, salvo disposición expresa en contrario, al conjunto de Administraciones públicas de Cataluña, por tanto, no únicamente a la Administración de la Generalitat, sino también al conjunto de Administraciones locales catalanas y a la Administración de Aran. Esto es coherente con el ámbito de aplicación propio de la Ley 26/2010, especificado en su artículo 3.

En relación con la cobertura financiera de la reforma legal operada, la disposición final primera de la Ley 9/2025, bajo la rúbrica de “habilitación presupuestaria”, establece que “los preceptos que conllevan gastos con cargo a los presupuestos de la Generalitat producen efectos a partir del primer día de la entrada en vigor de la ley de presupuestos correspondiente al ejercicio presupuestario inmediatamente posterior a la entrada en vigor de la presente ley”.

A continuación, exponemos, de manera ordenada y descriptiva, los cambios regulatorios introducidos en la Ley 26/2010 por obra de la Ley 9/2025.

II. MODIFICACIÓN DEL CAPÍTULO I RELATIVO A “DERECHOS Y DEBERES DE LOS CIUDADANOS”

Del capítulo I de la Ley 26/2010 resultan modificados los artículos 21 y 22 y se adicionan dos nuevos, los artículos 22 bis y 22 ter. Desde una perspectiva sustantiva, los cambios operados por la reforma son los siguientes:

1) Ampliación del contenido del derecho a una atención adecuada: derecho a un trato correcto, respetuoso, accesible, adaptado y que cuente con el apoyo a la toma de decisiones (modificación del artículo 21.1 de la Ley 26/2010). La Ley ya reconocía el derecho de los ciudadanos, en sus relaciones con las administraciones públicas, a una atención adecuada y no discriminatoria. La novedad es que ahora se especifica que esa atención adecuada “incluye el derecho a un trato correcto, respetuoso y accesible, con las preceptivas adaptaciones y apoyo a la toma de decisiones, de acuerdo con la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad y los demás tratados internacionales”.

2) Garantía de la atención presencial mediante la limitación de la cita previa (nuevo apartado 4 del artículo 21 de la Ley 26/2010). El legislador advierte de manera expresa que: “La cita previa no puede ser obligatoria en ningún caso y solo puede establecerse para mejorar los servicios de atención presencial”. Un doble contenido, por tanto, de esta regulación de la cita previa como condición para el acceso a los servicios presenciales de la administración pública. Por un lado, la prohibición legal de que la cita previa sea, en ningún caso, obligatoria. Y, por el otro, su establecimiento queda sometido a la condición legal de que sirva para mejorar los servicios de atención presencial. Según el preámbulo de la Ley 9/2025, “esta modificación tiene el objetivo de garantizar el derecho a una atención adecuada, que puede verse vulnerado cuando el acceso a la administración se condiciona a mecanismos de gestión que, en determinadas circunstancias, dificultan o impiden el ejercicio efectivo de los derechos de los ciudadanos ante la administración, especialmente en el caso de colectivos vulnerables o afectados por la brecha digital”.

3) Ampliación del contenido del derecho a una buena administración (modificación del artículo 22 de la Ley 26/2010). La finalidad de esta ampliación, según el preámbulo de la Ley 9/2025, es “avanzar hacia una administración más accesible, comprensible, eficiente y orientada a las necesidades de las personas”. En concreto, se adicionan los siguientes derechos como contenido del, a su vez, más amplio derecho del ciudadano a una buena administración:

A) Derecho a la claridad y comprensibilidad del lenguaje administrativo. Con esta finalidad, se añade esta perspectiva a dos de los derechos ya reconocidos legalmente:

a) De entrada, se advierte que el derecho a que las decisiones de las administraciones públicas estén motivadas requiere que dicha motivación se realice “en lenguaje claro y comprensible” (artículo 22.1.c) de la Ley 26/2010).

b) Y, en segundo lugar, se advierte también que el derecho a obtener una resolución expresa exige que dicha resolución sea “clara y comprensible” (artículo 22.1.d) de la Ley 26/2010).

B) Derecho a la prestación proactiva y personalizada de los servicios públicos (nuevo apartado g) del artículo 22.1 de la Ley 26/2010).

C) Derecho a la tramitación unificada de los procedimientos para la gestión, de forma simultánea o secuencial, de los trámites que correspondan ante las diferentes administraciones públicas (nuevo apartado h) del artículo 22.1 de la Ley 26/2010).

4) Principio de confianza y derecho de las personas a rectificar los errores frente a la administración (nuevo artículo 22 bis de la Ley 26/2010). Lo que se persigue con la adición de este nuevo artículo, según establece el preámbulo de la Ley 9/2025, es “reconocer el derecho de las personas a rectificar los errores ante la administración, en el marco del principio de confianza recíproca y de la debida diligencia. Esta regulación (…) toma como base el hecho de que la atribución y el ejercicio de las potestades administrativas y las relaciones de las personas con la administración se fundamentan en el principio de la confianza recíproca en la acción correcta y legítima de esta, de los empleados públicos y de la ciudadanía”. El contenido de esta nueva regulación es el siguiente:

A) Principio de confianza recíproca entre administración, sus empleados públicos y los ciudadanos. Este principio es el fundamento de las potestades administrativas y de las relaciones de las personas con la administración: “La atribución y el ejercicio de las potestades administrativas y las relaciones de las personas con la administración se fundamentan en el principio de la confianza recíproca en la acción correcta y legítima de esta, de sus empleados públicos y de la ciudadanía” (apartado segundo).

B) Derecho de las personas a rectificar los errores ante la administración. Este derecho se reconoce, en general, a las “personas” y frente a la administración “en Cataluña”, aunque se salvaguardan las competencias estatales: “De acuerdo con el principio de confianza en las relaciones jurídicas administrativas, las personas tienen derecho a rectificar sus errores frente a la administración en Cataluña, respetando en todo caso las competencias del Estado” (apartado primero). Nótese que la referencia no va dirigida a la administración “catalana”, sino a la que esté situada “en Cataluña”.

C) Limitación de la responsabilidad de los empleados públicos únicamente a las acciones u omisiones llevadas a cabo con dolo o culpa o negligencia grave (apartado tercero).

Se define legalmente lo que debe entenderse por culpa o negligencia grave: “la flagrante violación de las normas de prudencia, pericia y diligencia debida y la omisión de las precauciones, comprobaciones e informaciones previas normalmente exigibles en la actividad administrativa al funcionario público en función de la competencia específica y en relación con el caso concreto, teniendo en cuenta los estándares de buena administración” (apartado cuarto).

Se advierte expresamente que no cabe calificar de culpa o negligencia grave el error del empleado público si se cumplen determinadas condiciones, a saber, que actúe de manera diligente, de buena y sin fraude: “el error cometido por el empleado público actuando con la debida diligencia, de buena fe y sin fraude no es un supuesto de culpa o negligencia grave” (apartado quinto).

D) Mecanismo legal para evitar la imposición de sanciones derivadas de errores materiales o formales cometidos de forma no fraudulenta. Como novedad, el apartado sexto establece que “la persona física o jurídica que haya infringido por primera vez una norma aplicable a su situación o haya cometido errores materiales o formales al informar de sus datos o de su situación dentro del plazo legal o reglamentariamente establecido no puede ser objeto de sanción pecuniaria o consistente en la privación total o parcial de una prestación a la que pueda tener derecho de acuerdo con la normativa vigente”.

La exclusión de la posibilidad de sancionar, sin embargo, se condiciona al cumplimiento de dos requisitos:

a) Buena fe y ausencia de fraude: que “ la persona haya actuado de buena fe y sin fraude en el momento de cometer el error” (apartado sexto).

b) Subsanación del error y regularización de la situación: que “la persona subsane el error y regularice su situación, ya sea a solicitud propia o por invitación de oficio de la administración, que le debe indicar el plazo para hacerlo teniendo en cuenta, con la diligencia debida propia del derecho a una buena administración, su situación particular” (apartado sexto).

Con relación a esta regulación (establecida en el apartado sexto), la ley advierte que “la administración debe ponderar con la diligencia debida las circunstancias específicas del caso, debe resolver si existe el derecho a subsanar el error y debe fundamentar y motivar su decisión con el debido cuidado” (apartado séptimo).

Esta regulación que permite excluir la posibilidad de sancionar (apartados sexto y séptimo) no resulta de aplicación en los dos siguientes casos:

a) Mala fe o fraude: “si la persona ha actuado de mala fe o existe fraude” (apartado octavo).

Respecto a esta exclusión, la ley aclara que “la determinación de la mala fe o del fraude corresponde a la administración, que puede tener en cuenta el comportamiento pasado de la persona ante la propia administración, y así lo debe acreditar en una resolución debidamente motivada” (apartado noveno).

b) Supuestos expresamente excluidos: “si las consecuencias negativas para la persona, incluida la privación total o parcial de una prestación, derivan de las siguientes circunstancias: 1.ª Aplicación de normas del derecho de la Unión Europea. 2.ª Vulneración o incumplimiento de normas que preservan directamente la salud pública o la seguridad de las personas, de los bienes o del medio. 3.ª Estipulaciones incluidas en contratos de la administración” (apartado octavo).

5) Derecho de las personas a no ser perjudicadas por un error administrativo en las prestaciones destinadas a garantizar las necesidades esenciales de subsistencia (nuevo artículo 22 ter de la Ley 26/2010). Según el preámbulo de la Ley 9/2025, la adición de este nuevo precepto legal tiene como finalidad “reconocer el derecho de las personas a no resultar perjudicadas por errores administrativos o malas prácticas en la gestión pública, concretamente en relación con prestaciones vinculadas a la cobertura de necesidades básicas”. Como fundamento jurisprudencial, se añade que “este precepto se inspira en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y del Tribunal Supremo español, y establece garantías específicas para proteger los derechos de las personas ante situaciones de indefensión derivadas exclusivamente de la actuación incorrecta de la administración”. El contenido de esta nueva regulación es el siguiente:

A) No obligación de devolución de prestaciones indebidamente percibidas que garanticen necesidades esenciales de subsistencia (apartado primero). El reconocimiento de esta no obligación de devolución se limita a las personas físicas. Alcanza no solamente al importe principal, sino también a los intereses. Y se condiciona legalmente al cumplimiento de determinados requisitos:

a) Que se trate de “prestaciones destinadas a garantizar las necesidades esenciales de subsistencia”.

b) Que se trate de un “pago indebido”, esto es, que estemos ante una “prestación indebidamente percibida”.

c) Que el pago indebido se deba a una mala actuación de la administración, esto es, que derive “de un error administrativo o de una actuación administrativa indebida, sin la debida diligencia”.

d) Que la persona beneficiaria “no haya contribuido, por acción u omisión, a la producción del error administrativo”.

e) Que “el error administrativo sea imputable exclusivamente a la administración”.

B) De manera un tanto ambigua, “en los casos a que se refiere el apartado 1”, el apartado segundo del artículo 22 ter de la Ley 26/2010 impone a la administración determinados deberes:

a) Deber de “iniciar el procedimiento de reintegro del importe principal de la prestación, pero no puede exigir importe alguno en concepto de intereses de demora o de cualquier otro tipo de recargo, de acuerdo con los principios de proporcionalidad, equidad y buena administración”.

b) Deber de efectuar “planes de devolución flexibles y ajustados a la capacidad económica de las personas”, de nuevo “de acuerdo” con los principios antes señalados.

C) Finalmente, el apartado tercero del nuevo artículo impone otros deberes a la administración, “de acuerdo con los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima”:

a) Deber de “valorar con la diligencia debida las circunstancias específicas del caso”.

b) Deber de “fundamentar y motivar adecuadamente la decisión de no exigir los intereses correspondientes”.

III. MODIFICACIÓN DEL CAPÍTULO II RELATIVO A “PRINCIPIOS DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA”

Del capítulo III de la Ley 26/2010, la reforma solamente afecta al apartado segundo del artículo 31. Este precepto contiene el listado de “principios generales” que rigen el ejercicio de las funciones de las administraciones públicas en Cataluña. Pues bien, la modificación tiene como objeto la adición de dos nuevos principios, con la finalidad, según se reconoce en el preámbulo de la Ley 9/2025, de “reforzar los principios generales de actuación administrativa”. Los principios que se adicionan son los siguientes:

1) Nuevo principio undécimo: “Proactividad, accesibilidad universal, personalización de los servicios y equidad territorial en el acceso a los servicios”.

2) Nuevo principio duodécimo: “Buena administración, de acuerdo con los principios de racionalidad, eficiencia, economía, objetividad, eficacia, coordinación y confianza en las relaciones jurídicas administrativas. La atribución y el ejercicio de las potestades administrativas y las relaciones de las personas con la administración se fundamentan en el principio de la confianza recíproca en la acción correcta y legítima de esta, de sus empleados públicos y de la ciudadanía.»

IV. MODIFICACIÓN DEL CAPÍTULO III RELATIVO A “MEDIDAS DE SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA”

En relación con el capítulo III, se introduce un artículo -el 40 bis- en la Ley 26/2010, “para regular las condiciones de prestación de los servicios proactivos y personalizados. Con esta figura se pretende garantizar una actuación administrativa que, mediante el uso responsable de los datos disponibles y con pleno respeto por la normativa de protección de datos, anticipe las necesidades de la ciudadanía y facilite la gestión simultánea o secuencial de trámites vinculados a un mismo hecho vital” (preámbulo de la Ley 9/2025). El contenido de esta nueva regulación, relativa a los servicios proactivos y personalizados, es el siguiente:

1) Posibilidad de prestar servicios proactivos y personalizados: “Las administraciones públicas de Cataluña pueden prestar servicios proactivos y personalizados mediante los canales electrónicos establecidos, con el objetivo de adaptarse a las necesidades de la ciudadanía y mejorar la eficiencia en la prestación de servicios públicos, en el marco de la normativa sectorial aplicable y de acuerdo con la normativa de protección de datos” (apartado primero).

2) Definición legal de servicios proactivos y personalizados: “Se entiende por servicios proactivos y personalizados los servicios que, basándose en la información obtenida por las administraciones públicas en el ámbito de sus competencias y en otras informaciones y datos aportados por las personas interesadas, pueden ofrecerse de forma anticipada, predictiva y automatizada. La comunicación de un servicio proactivo no implica, de por sí, en ningún caso, la iniciación de un procedimiento administrativo” (apartado segundo).

3) Requisito del consentimiento de la persona interesada: “La prestación de servicios proactivos y personalizados requiere el consentimiento expreso y específico, informado e inequívoco de la persona interesada. Este consentimiento debe otorgarse de forma libre y específica para cada servicio, indicando clara y detalladamente los datos a tratar y la finalidad concreta del tratamiento. Para cumplir el carácter específico e informado del consentimiento, la descripción del servicio de que se trate debe ser lo suficientemente detallada para permitir a la persona decidir las condiciones de perfilado de su persona para el ofrecimiento de este. No se permiten descripciones genéricas o globales, ni consentimientos generales o indefinidos” (apartado tercero).

4) Obligación de información de la administración con carácter previo a la obtención del consentimiento de la persona interesada: “Antes de obtener el consentimiento para la prestación de servicios proactivos y personalizados, debe informarse a las personas afectadas de todos los aspectos que requiere la normativa de protección de datos, especialmente sobre la elaboración de perfiles, la lógica aplicada y las consecuencias que pueden derivarse” (apartado cuarto).

5) Posibilidad de revocación del consentimiento otorgado por la persona interesada: “Las personas afectadas por la prestación de servicios proactivos y personalizados deben poder revocar en cualquier momento los consentimientos mediante un sistema fácilmente accesible y, si procede, rectificar los datos que sean inexactos o estén desactualizados” (apartado quinto).

6) Registro administrativo de consentimientos: “Las administraciones públicas deben disponer de un registro de consentimientos que permita gestionar el consentimiento para la prestación de servicios proactivos y personalizados, y deben cumplir los requerimientos de la normativa aplicable y, concretamente, la normativa de protección de datos, incluyendo, como mínimo, los siguientes datos: a) Las personas que han otorgado el consentimiento para la prestación de servicios proactivos: b) Los datos objeto de tratamiento para cada servicio; c) Los servicios para los que se ha concedido el consentimiento y las condiciones específicas aplicables” (apartado sexto).

V. DISPOSICIÓN ADICIONAL PRIMERA: INFORME ANUAL SOBRE EL ESTADO DE LA ATENCIÓN CIUDADANA

La disposición adicional primera de la Ley 9/2025, bajo la rúbrica de “indicadores y rendición de cuentas”, impone al Gobierno de la Generalitat la obligación de presentar al Parlamento de Cataluña un informe sobre el estado de la atención ciudadana en las administraciones públicas de Cataluña (apartado primero). Complementariamente, configura este informe en los siguientes términos:

1) Ámbito. Según la literalidad del precepto legal, el objeto del informe debe alcanzar el estado de la atención ciudadana “en las administraciones públicas de Cataluña”, por tanto, no limitándose únicamente a la Administración de la Generalitat (apartado primero).

2) Periodicidad. Es un informe “anual”, que debe ser presentado al Parlamento “durante el primer semestre del año siguiente” (apartado primero).

3) Contenido mínimo. El informe “debe incluir, como mínimo, indicadores relativos a la atención presencial, el tiempo medio de espera para la atención, el uso de la cita previa, el número de quejas y reclamaciones formuladas, y el impacto territorial desglosado por veguerías” (apartado segundo).

4) Publicidad. El informe “debe hacerse público, en el mismo plazo indicado por el apartado primero en el Portal de Transparencia”, esto es, en el primer semestre del año siguiente (apartado tercero).

5) Utilidad. El informe “debe servir para evaluar la eficacia de las políticas de atención ciudadana y las medidas de accesibilidad universal aplicadas por las administraciones públicas de Cataluña” (apartado tercero).

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Barcelona, a 19 de noviembre de 2025

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