El TJUE afirma que procede aplicar la ley de amnistía a los imputados por el tribunal de cuentas en el procedimiento de reintegro por alcance vinculado a los hechos del “procés”. Sentencia, gran sala, 16 de julo de 2026, asunto c-523/24.

El Tribunal de Cuentas tramitó un procedimiento de reintegro por alcance frente a 35 ex cargos de la Generalidad de Cataluña por el manejo de fondos públicos en el período comprendido entre 2011 y 2017 en el contexto del movimiento a favor de la independencia de Cataluña. Concluso el procedimiento ante el Tribunal de Cuentas, antes de que se dictara sentencia, se publicó la LO 1/2024 de 10 de junio de amnistía, que amnistió los actos que habían determinado la tramitación del procedimiento antes referenciado ante el Tribunal de Cuentas (artículo 1 de la ley).

Con una celeridad inusitada, la Consejera Delgada del Tribunal de Cuentas, al día siguiente de la publicación de la ley, formuló ante el TJUE una petición de decisión prejudicial de conformidad con el artículo 267 del TFUE, en la que se incluían diversas cuestiones para conocer si la ley de amnistía vulneraba diferentes preceptos o principios del derecho comunitario.

Dentro de las actuaciones propias del TJUE para la resolución de las cuestiones prejudiciales, el Abogado General formuló el 13 de noviembre de 2025 las Conclusiones Generales. El TJUE, actuando en Gran Sala, dictó la sentencia de 16 de julio de 2026 por la que resolvió las diferentes cuestiones prejudiciales presentadas. El fallo fue leído por el Presidente del Tribunal el mismo día 16 de julio.

Por el indudable interés del contenido de la sentencia del TJUE, damos cuenta a continuación de forma resumida de las respuestas dadas por el TJUE a las cuestiones prejudiciales que le habían sido planteadas.

– Como cuestión previa el TJUE rechaza los argumentos de las partes demandadas sobre la falta de competencia del Tribunal de Cuentas para plantear una cuestión prejudicial. De acuerdo con su doctrina anterior, el TJUE concluye que el Tribunal de Cuentas puede calificarse como órgano jurisdiccional, entre cuyas competencias está la de plantear una cuestión prejudicial.

– En segundo lugar el TJUE analizó el planteamiento de inadmisibilidad de la cuestión prejudicial que plantearon el Ministerio Fiscal, los demandados y el Gobierno español, al entender que los hechos enjuiciados ante el Tribunal de Cuentas, gastos presuntamente realizados en favor del movimiento independentista catalán, no tenían impacto alguno sobre los fondos y el presupuesto de la UE.

El TJUE entendió que dicha cuestión afectaba al fondo del asunto y no a la admisibilidad de la cuestión planteada, razón por la cual pasó a examinar si los gastos realizados por los imputados afectaron negativamente a los intereses financieros de la UE. De este modo el Tribunal dejó constancia de su interés en entrar a tratar la cuestión de fondo.

En relación a la cuestión de fondo debe señalarse que el Tribunal de Cuentas, al plantear la cuestión prejudicial, sostuvo que si bien los fondos destinados a promover la independencia catalana no provenían de fondos europeos ni estaban destinados al presupuesto comunitario, la independencia de Cataluña defendida por los imputados habría podido ocasionar una reducción de los recursos propios de la Union, integrados por la contribución de España, recursos de la UE basados en la renta internacional bruta. Con este argumento se trató de sostener que la amnistía si afectaría a los intereses financieros de la UE.

Este, a nuestro juicio peregrino argumento, no fue atendido por el TJUE, que en sus considerandos 98 y 99 afirmó que “no puede apreciarse que los intereses financieros de la Unión se vean afectados por el mero hecho de la disminución de la RNB que podría potencialmente derivarse de la secesión de una parte del territorio nacional.

Aun suponiendo que una disminución de la RNB de un Estado miembro por la secesión de una parte de su territorio pueda suponer una disminución de la contribución nacional al presupuesto de la Unión, se trataría del corolario del hecho de que el territorio en cuestión deja de estar sujeto a los Tratados y de contribuir financieramente a la aplicación de estos y no se beneficia de las medidas de apoyo contempladas en dichos Tratados. Por consiguiente, no cabe considerar que tal disminución, como tal, afecte a los intereses financieros de la Unión en el sentido del artículo 325 TFUE, apartado 1”.

De este modo, el principal argumento del Tribunal de Cuentas para no aplicar la ley de amnistía a los imputados quedaba sin fundamento. La ley de amnistía, al amnistiar a los imputados por responsabilidad contable no afectaba a los intereses financieros de la Unión y, por tanto, desde la perspectiva del derecho comunitario era plenamente aplicable.

– Otras cuestiones prejudiciales, la segunda y séptima, se examinaron conjuntamente. En este caso el Tribunal de Cuentas había preguntado si el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, se opone a las disposiciones procesales de una ley de amnistía que imponen a los órganos jurisdiccionales nacionales la obligación de dictar una resolución de extinción de la responsabilidad, que conlleva la eventual aplicación del artículo 325 TFUE, en un plazo de dos meses, sin valorar las alegaciones y pruebas exculpatorias y sin dar audiencia a todas las partes del procedimiento. Se trataba de una cuestión de orden formal o procesal sobre la aplicación de la ley de amnistía.

El TJUE analizó la normativa y jurisprudencia comunitaria aplicable y concluyó que en el caso de la ley de amnistía “la obligación de los órganos jurisdiccionales nacionales de dictar una resolución de extinción de la responsabilidad sin valorar las alegaciones y las pruebas exculpatorias es consustancial al principio mismo de la amnistía. Cuando se determina que las conductas en cuestión están comprendidas en el ámbito de aplicación de la amnistía, el órgano jurisdiccional que conoce del asunto debe concluir este con una resolución de extinción de la responsabilidad sin previamente valorar esas alegaciones y pruebas. Lo mismo cabe decir de la obligación, no acompañada de sanciones, de concluir el asunto en un plazo máximo de dos meses”. Atendiendo al objeto y finalidad de una ley de amnistía, el TJUE declaró la conformidad al derecho comunitario de la imposición legal de un plazo de dos meses para acordar la aplicación de la ley.

Al tratar esta cuestión el TJUE añadió algunas otras consideraciones relevantes vinculadas también a la singularidad de una ley de amnistía. Así afirmó que “la determinación de la concreta regulación de la aplicación de una ley de amnistía requiere decisiones políticas que son propias de los Estados miembros, por cuanto implica ponderar intereses divergentes a partir de apreciaciones múltiples. En el presente caso, el Tribunal Constitucional, en su sentencia 137/2025, de 26 de junio de 2025[BOE n.º 183, de 31 de julio de 2025, p. 103781 (ES:TC:2025:137)], declaró esencialmente que la amnistía aprobada por la LOA pretende reducir las tensiones institucionales y políticas generadas por el proceso de independencia de Cataluña y facilitar un escenario de reconciliación. Habida cuenta tanto de la naturaleza de una ley de amnistía como la LOA, que presenta las características que se han expuesto en los apartados 118 y 119 de la presente sentencia, como de su objeto y alcance, circunscritos a la resolución del conflicto político en torno al proceso independentista catalán, queda excluido que la regulación procesal que se contempla, respectivamente, en el artículo 10,párrafo segundo, y en el artículo 13, apartado 3, de la LOA pueda generar problemas de tal envergadura que presenten carácter sistémico”. En este punto el TJUE respalda la doctrina del Tribunal Constitucional español sobre la justificación de la ley de amnistía y su contenido no arbitrario.

En virtud de lo anterior se da respuesta a las cuestiones prejudiciales analizadas en los términos siguientes: “procede responder a las cuestiones prejudiciales segunda y séptima que el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, no se opone a las disposiciones procesales de una ley nacional de amnistía que, exclusivamente en el ámbito de aplicación concretamente delimitado de esta ley, imponen a los órganos jurisdiccionales nacionales la obligación de dictar una resolución de extinción de la responsabilidad, que conlleva la eventual aplicación del artículo 325 TFUE, en un plazo máximo de dos meses, sin valorar las alegaciones y las pruebas exculpatorias y sin dar audiencia a todas las partes del procedimiento, puesto que tales disposiciones no pueden generar problemas de tal envergadura que presenten un carácter sistémico capaz de comprometer el buen funcionamiento del sistema judicial nacional en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión”.

– Por último, se da respuesta a la cuestión prejudicial en la que se preguntó si el Derecho de la Union se opone a la obligación que establece la ley de amnistía de dictar una resolución de extinción de la responsabilidad contable y de alzar las medidas cautelares acordadas en un plazo de dos meses, aun cuando el Tribunal de Justicia no haya dictado todavía resolución sobre una petición de decisión prejudicial que se le haya planteado.

En respuesta a esta cuestión el TJUE afirma que el derecho comunitario se opone “a las disposiciones de una ley nacional de amnistía que impongan a los órganos jurisdiccionales nacionales la obligación de dictar una resolución de extinción de la responsabilidad contable y de alzar las medidas cautelares que se hayan acordado en una fase anterior del procedimiento en un plazo máximo de dos meses, aun cuando el Tribunal de Justicia no haya dictado todavía resolución sobre una petición de decisión prejudicial que se le haya planteado”.

Por tanto, en este punto, la ley de amnistía deberá aplicarse de conformidad con el derecho comunitario tal y como ha sido interpretado por el TJUE, lo que supone que el órgano jurisdiccional nacional debe poder acordar, o en su caso mantener, medidas cautelares hasta tanto el TJUE de respuesta a la cuestión prejudicial que se le plantee.

La importante sentencia del TJUE de 16 de julio de 2026, al dar respuesta a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunal de Cuentas, avala la conformidad al derecho comunitario de la ley de amnistía, salvo en el punto formal relativo a que no pueden negarse o alzarse medidas cautelares antes de que el TJUE dicte sentencia sobre las cuestiones prejudiciales que se le hayan podido plantar.

Consecuentemente el Tribunal de Cuentas debe proceder a archivar el procedimiento tramitado y pendiente de sentencia en el seno del cual fueron planteadas las diferentes cuestiones prejudiciales, al ser de plena aplicación la ley de amnistía a los encausados en dicho procedimiento, y haberse dictado ya la sentencia sobre las cuestiones prejudiciales planteadas.

Joaquín Tornos Mas

Catedrático de derecho administrativo y abogado de Tornos Abogados